Wim Vermeir Wim Vermeir, chief investment officer van AG Insurance
Tekst
Peter Ooms

Het grootste sociale PPS-project in Europa

2 July 2019
Het gaat om geld van Belgische werknemers met een pensioenplan dat we gebruiken om hun kinderen een nieuwe school te bieden
In het kader van Scholen van Morgen, een grootschalig investeringsproject, werken de publieke en private sector samen om in Vlaanderen in totaal 182 nieuwe scholen te bouwen. Het totale budget bedraagt 1,5 miljard euro. De betrokkenen delen in onderstaand artikel hun ervaringen.

Het PPS-project Scholen van Morgen is opgestart in 2010. Het gaat om een gigantische operatie waarbij 1,5 miljard euro geïnvesteerd wordt in het ontwerpen, bouwen, verbouwen en onderhouden van aanvankelijk 165 nieuwe scholen. Nadat de regering eind 2016 besliste om de btw op scholen te verlagen, kwamen daar binnen hetzelfde budget nog eens zeventien scholen bij. Philippe Monserez van AG Real Estate: “Die enorme omvang maakt van Scholen van Morgen het grootste sociale PPS-project in Europa. Het initiatief kwam van toenmalig minister van onderwijs Frank Vandenbroucke. Hij stelde vast dat er een grote achterstand was op het vlak van scholenbouw. Tegelijk kampten zijn ministerie en administratie met onvoldoende financiële middelen en een gebrek aan expertise rond bouwen en de financiering ervan. Daarom mikte hij op een samenwerking tussen de publieke en private sector.”

Investeerders zorgen ook voor onderhoud

Philippe Monserez is de programmadirecteur van Scholen van Morgen en verantwoordelijk voor de operationele afwikkeling van het programma. Dat doet zijn bedrijf AG Real Estate in opdracht van het consortium dat het programma financiert. Dat bestaat uit drie partijen: BNP Paribas Fortis (37,5 procent), AG Real Estate (37,5 procent) en de Vlaamse Overheid (25 procent).

Benoît Theys, head of infrastructure finance bij AG Insurance, was van bij de start betrokken bij deze operatie. “De diverse inrichtende machten van het Vlaams Gewest werken samen met het Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs (Agion). De scholen die zij laten bouwen, vallen onder het PPS-contract dat de vorm heeft van een DBFM-project: design, build, finance & maintain. De investeerders zorgen dus ook voor het onderhoud van de gebouwen. Ze moeten die scholen voor een periode van dertig jaar ter beschikking stellen van de inrichtende machten. Aan het eind van die periode komt het gebouw in handen van de inrichtende macht. Op dat ogenblik is ook de volledige schuld aan de investeerders afgelost.”

Risico heeft een kost

Critici van publiek-private samenwerking argumenteren dat de kosten voor de overheid te hoog liggen in vergelijking met een klassieke financiering. “De prijs is inderdaad hoger, maar dat komt omdat ook het risico voor de investeerder veel groter is. De overheid schuift alle risico’s door naar de investeerder: problemen tijdens de bouwfase die kunnen leiden tot kostenverhogingen, uitstel van de oplevering, onderhoud gedurende dertig jaar met alle mogelijke verrassingen die kunnen opduiken... De risicoallocatie is volledig anders en dat heeft zijn prijs. Bovendien mag je de onderhoudscomponent gedurende dertig jaar niet uit het oog verliezen in de prijszetting”, zegt Benoît Theys.

Philippe Monserez: “Elke concrete stap in het proces bracht ook een risico met zich mee. We volgden dat heel nauwgezet op met een matrix waarin we 43 mogelijke risico’s hadden opgelijst. Het ging om zaken zoals het al dan niet tijdig verkrijgen van een bouwvergunning, het vinden van een aannemer aan de gebudgetteerde prijs, bodemvervuiling, het archeologisch onderzoek, klachten van buren, enzovoort. Aan elk risico hadden we een probabiliteit verbonden. Zo gingen we ervan uit dat in een op de drie gevallen een archeologisch onderzoek tot vertraging leidt, dat een op de vijf werven kampt met bodemverontreiniging. Op basis daarvan konden we ook inschatten hoe snel de werven vooruit zouden gaan. Daaraan gekoppeld maakten we onze planning van de financieringsbehoefte. Naarmate de tijd vorderde, verdwenen steeds meer risico’s van onze lijst.”

Voor de financiering rekende het consortium niet alleen op de eigen inbreng, maar ging het ook aankloppen bij externe financiers. “Aanvankelijk werkten we samen met een verzameling van dertien banken uit binnen- en buitenland die zich telkens engageerden voor een beperkte schijf. Na verloop van tijd zijn de meeste uitgestapt. Nu blijven er nog vijf over: BNP Paribas Fortis, AG Insurance, Belfius, KBC en ING. Het eigen vermogen bedraagt nagenoeg honderd miljoen euro”, zegt Philippe Monserez.

Complex operationeel beheer

Het beheer van 182 projecten kan alleen met doorgedreven digitalisering van de beheerprocessen. “Je moet je realiseren dat we op een bepaald ogenblik 126 werven tegelijk beheerden, met 2.500 personen die tegelijk aan het werk waren. Elk mogelijk hulpmiddel om het beheer daarvan overzichtelijk te houden, komt dan van pas”, vervolgt Philippe Monserez.
AG Real Estate staat nog dertig jaar in voor het beheer van het onderhoud van de schoolgebouwen. “Ik heb veertien mensen in dienst die het onderhoud van al die schoolgebouwen opvolgen. Zij hebben elk een rechtstreekse verbinding met de school. Tegelijk volgen ze de verhouding op met de aannemer die de school heeft gebouwd én verder onderhoudt.”
Die aanpak heeft ook voordelen voor de inrichtende macht. “Schooldirecteurs hoeven zich helemaal niets meer aan te trekken van het beheer van het gebouw en kunnen zich voluit concentreren op hun pedagogische opdracht”, zegt Benoît Theys.

Software voor onderhoudsmanagement

Philippe Monserez: “Wij hebben verschillende beheersystemen geïmplementeerd, waaronder een software voor onderhoudsmanagement (Axxerion). Schooldirecteurs geven online hun verzoek om een herstelling in. De betrokken aannemer wordt automatisch verwittigd. Alle betrokkenen kunnen volgen of de aannemer de afgesproken termijnen respecteert. Als ze hun vragen op deze manier registreren, zijn de scholen zeker van een correct onderhoud en de juiste opvolging. Aanvankelijk stelden we vast dat sommige scholen veel minder vragen hadden dan andere (nvdr: het gemiddelde is momenteel vier klachten per school per maand). Dat kwam omdat ze zich rechtstreeks tot de aannemers richtten in de hoop sneller bediend te worden. Na enkele incidenten en discussies over aanslepende problemen zijn de scholen daar snel van teruggekomen.”

Een bijzondere thematiek is de overdracht van het gebouw na dertig jaar. Zal de investeerder niet geneigd zijn om te besparen op het onderhoud in de laatste jaren voor het contract afloopt? Benoît Theys: “Dat is contractueel afgedekt met clausules die een blijvende investering in de gebouwen verzekeren. Daar hangen ook output specifications aan vast die kunnen leiden tot kortingen voor de scholen of boetes voor de aannemers.”

Toekomst

AG Real Estate heeft efficiënte systemen uitgewerkt en geïmplementeerd die het mogelijk maken om een zeer groot aantal stakeholders (182 schoolbesturen, zeventig architecten, tachtig studiebureaus ...) te managen en 182 projecten aan te sturen en op te volgen. Philippe Monserez: “Ik ben onlangs onze aanpak gaan uitleggen bij de Engelse organisatie voor scholenbouw, Education Funding Agency. Volgens de Engelsen komt de aanpak van Scholen van Morgen neer op mass customization: elke school heeft zijn eigen site, lokale stedenbouwkundige randvoorwaarden en architect. Toch beheren wij het geheel op een uniforme manier. Nu willen we graag deze gesmeerde machine gebruiken voor alle volgende projecten.”

Op zoek naar rendement

Wim Vermeir, chief investment officer van AG Insurance: “Traditioneel beleggen we gelden die binnenkomen van de premies van klanten in een aantal veilige instrumenten. Overheidsobligaties hebben nu een heel laag (en in het geval van Duits overheidspapier zelfs een negatief) rendement. We zijn dus op zoek naar investeringen met een faire vergoeding. Liefst lopen die ook op lange termijn, zodat de opbrengsten parallel lopen met de uitkeringen. PPS-projecten voor infrastructuur, wegen en scholen passen daar zeer goed in. Wat ons ook aantrekt, is de maatschappelijke relevantie van die beleggingen. Uiteindelijk gebruiken we geld van Belgische werknemers met een pensioenplan om hun kinderen een nieuwe school te bieden. Aan het eind van de rit hebben die werknemers zicht op een mooi rendement. De overheid krijgt de scholen tegen een redelijke prijs in handen. Onze meerprijs ten opzichte van de klassieke financiering heeft te maken met een aantal risico’s waarvoor we een vergoeding vragen. Ten eerste is er een illiquiditeit: een PPS-project kan je niet verkopen zoals een obligatie. Daarnaast is er een complexiteitskost omdat elke project anders is. Dat maakt dat onze vergoeding op die PPS-investeringen tussen 0,70 en 1,75 procent bedraagt.”

Tevreden overheid

Wivina Demeester zetelt in de raad van bestuur van Scholen van Morgen en heeft het project van bij het begin gevolgd. “Het kwam traag op gang door enerzijds de financiële crisis en anderzijds een discussie met de Europese Commissie over het al dan niet buiten budget plaatsen van het project. Nadat het conform de regels van het Europees Stelsel van Rekeningen in het budget werd opgenomen, kon de afgevaardigd bouwheer pas echt goed aan de slag gaan. Vanaf toen is alles heel snel gegaan. Het resultaat is zonder meer goed. Alle scholen zijn gebouwd en de laatste staan in de steigers. Het budget is niet overschreden. De timing voor alle scholen is aangehouden. De meeste gebouwen zijn ook voorbeelden van goede architectuur. PPS-projecten hebben de reputatie duurder te zijn en daarom had ik voorgesteld om dat te onderzoeken. Ik wilde de vergelijking maken tussen bouwwerven van scholen met een PPS en zonder PPS. Feit is dat we nooit de cijfers kennen van schoolbesturen die zelf hebben gebouwd. De overheid voorziet wel in een subsidie en dat bedrag kennen we. Maar als er meerkosten zijn, dan hoeft de school die niet bekend te maken. In de praktijk weten we dus niet hoeveel het kost om een school te bouwen op de traditionele manier. Het klopt wel dat er een hogere kost is, maar die is ook gelinkt aan bijkomende voordelen, met name het onderhoud van het gebouw gedurende dertig jaar. Bovendien neemt de afgevaardigd bouwheer alle mogelijke bouwrisico’s voor zijn rekening. Een gebouw is te laat klaar, een werf gaat over budget? Dat is niet het probleem van de school, maar van de bouwheer. Het is algemeen geweten dat die overschrijdingen eerder regel dan uitzondering zijn, maar in de DBFM Scholen van Morgen is dat nooit gebeurd.”

Aannemer heeft liever meer vrijheid

Jan De Nul heeft veertien scholen gebouwd in het kader van Scholen van Morgen en is ook opnieuw kandidaat voor de scholenbouwprojecten die onder het jongste DBFM-scholenprogramma in de markt worden gezet. Mathias Van De Vijver, finance manager van Jan De Nul: “We zien een belangrijk verschilpunt tussen die twee edities. In Scholen van Morgen was het ontwerp van elk schoolgebouw vooraf bepaald en hadden we als aannemer geen enkele ontwerpvrijheid meer. We moesten het ontwerp en de daaraan verbonden verantwoordelijkheden integraal overnemen. De bouwheer had zelf al geïnvesteerd in een architect en een studiebureau, maar als aannemer konden we niet anders dan die plannen nog eens te laten controleren door een eigen architect en studiebureau. Die dubbele kost kan je vermijden door de aannemer van bij het begin mee aan tafel te zetten en in een bouwteam het ontwerp te optimaliseren. Dat biedt ook de mogelijkheid om het ontwerp van het gebouw zodanig te sturen dat je het onderhoud gedurende dertig jaar zo efficiënt mogelijk kan uitvoeren. Op die manier is het mogelijk om de totale levenscycluskost van het gebouw te minimaliseren. In het jongste DBFM-scholenprogramma heeft de aannemer wél ontwerpvrijheid en de mogelijkheid om het onderhoud te optimaliseren. De aannemer staat deze keer ook in voor het monteren van de financiering. Hiertoe is het nodig telkens per school of groep van scholen een projectvennootschap op te richten.”